Con el Acuerdo de Asociación entre la Unión Europea y los países del Mercosur, se implementa un proceso de integración convertido en un requisito para la paz y el desarrollo, tendiendo puentes de cooperación allá donde se levantan murallas de exclusión, como ocurre con el proteccionismo y la imposición de aranceles por parte del gobierno de Trump, un ambiente de tensión bélica y un clima internacional de cuestionamiento del multilateralismo.
La convergencia Unión Europea – Mercosur trasciende el campo comercial y abarca aspectos normativos, políticos, estratégicos y diplomáticos de naturaleza integral. Se trata de un Acuerdo de Asociación con tres pilares: Diálogo político, Cooperación y Comercio. Es un acuerdo ambicioso, amplio y equilibrado, con 778 millones de habitantes en un mercado compartido de 4 países suramericanos y 27 europeos, que en conjunto representan el 25% del Producto Interno Bruto Global y el 37% de las exportaciones mundiales de bienes y servicios. Se considera que este acuerdo entre la Unión Europea considerada como la segunda economía y el Mercosur la quinta potencia económica, crean el área de libre comercio más grande del mundo.
De Cumbre en Cumbre
Los tiempos de la integración son largos, definitivamente sí. Son procesos de construcción de acuerdos que contemplan múltiples factores: económicos, comerciales, sociales, ambientales, políticos, culturales, jurídicos, territoriales, históricos, sensibilidades nacionales, oportunidades internacionales y momentos históricos. No son caminos expeditos aunque los puntos de partida son intenciones compartidas por objetivos comunes. Los grandes horizontes se avizoran rápido, los que lo concretan en resultados específicos se van tejiendo de a poco, en un proceso azaroso de largas negociaciones que combinan las aspiraciones utópicas con medidas pragmáticas, para generar luego un segundo proceso de gestión, sostenimiento, profundización y proyección, proporcionalmente más accidentado y estable en el tiempo que el que le da origen.
Las metodologías de trabajo de los acuerdos integracionistas son complejos. Parten de particulares acuerdos nacionales que deben articularse en otros, regionales supranacionales, que los comprendan sin exclusiones, complementándolos, enriqueciéndolos, encaminándolos en las ventajas de las comunalidades que convierten las particularidades en un compromiso inclusivo consensuado, prospectivo, integrador. Cuando los acuerdos son interregionales, el documento consensuado regionalmente es el cimiento sobre el que se debe construir el edificio de los consensos confrontándose con los de la otra región. Estos documentos que contienen las ilusiones proyectadas de los países se asumen como “non papers” o notas extraoficiales, que son borradores cuya función es facilitar la negociación sin formalismos.
Lo que se encaran en las mesas de diálogo son duras negociaciones, no dadivosas concesiones ni conversaciones de amigos ni festivales de buenas intenciones. Se expone, se compara, se debate, se defiende, se argumenta, se consulta, se hace lobby, se discute, se disculpa, se avanza, se retrocede, se entercan postulados, se ceden espacios, se estabiliza, se miden alcances y afectaciones, se vela por el bien mayor, se consensúa, o se rechaza y se encorchetan los desacuerdos para seguirlos revisando en cada país, en cada región. Los avances se registran en un documento que se revisa con lupa en diversos idiomas, de arriba a abajo, de abajo a arriba, de izquierda a derecha y a la inversa, en cada coma, cada acento, cada mayúscula, cada punto seguido o aparte, el tipo de letra, los espacios… La gramática condensa a la política y el documento sintetiza los avances de los acuerdos posibles en un momento dado. Sirven para seguir caminando.
La línea de tiempo del Acuerdo Unión Europea – Mercosur que entró en vigor el reciente 1 de mayo de 2026, es un representativo ejemplo del procedimiento expuesto, porque es el resultado de arduas negociaciones que aun no concluyen, y que en cada paso están cargadas de trascendencia y significado, salvando obstáculos en función de un interés estratégico compartido, porque se sabe que los compromisos adquiridos y sus implicaciones económicas, geopolíticas, ambientales y sociales señalan derroteros de alta conveniencia para los países que participan y sus ciudadanías.
El proceso empieza a gestarse en el marco de la Cumbre de Río de Janeiro celebrada el 28 de junio de 1999, con la celebración del Acuerdo Marco Interregional de Cooperación. Luego se entra en una larga fase de estancamientos, desacuerdos y retrocesos, hasta que el año 2010, con el impulso de la VI Cumbre UE-ALC, en Madrid, se reactivan las negociaciones comprometiendo a resolver los tradicionales conflictos de intereses en torno a productos agropecuarios, automotores o propiedad intelectual.
Con este impulso, el 28 de junio de 2019, en paralelo a la Cumbre de Líderes del G20 en Osaka (Japón), se logra un significativo acuerdo de principio sobre comercio y desarrollo sostenible, con la firma del Acuerdo de Asociación. Los años siguientes el proceso de negociación sigue con sendas producciones nacionales, consensos regionales y diálogos interegionales, hasta que el 6 de diciembre de 2024, en el marco de la Cumbre de Líderes del Mercosur, en Montevideo, se anuncia que el Acuerdo se hará efectivo después de un período de consultas nacionales.
Después de 25 años de negociación el acuerdo definitivo se cerró el 17 de enero de 2026, en Asunción, con la presencia de la presidenta de la Unión Europea, Úrsula von der Leyen, de los presidentes de los países fundadores del Mercosur: Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, y de Bolivia, que podrá integrarse al Acuerdo una vez que haya culminado su ingreso pleno al sistema subregional suramericano. Y el 1 de mayo empieza su aplicación provisional, aun estando pendientes de resolución algunos temas como las observaciones de algunos países europeos a la política alimentaria y los desacuerdos suramericanos en la distribución de cuotas.
Vigencia provisional de un acuerdo con ventajas comparativas
La vigencia del Acuerdo Unión Europea – Mercosur tiene carácter provisional, por el arrastre de razones que podemos calificar como temas pendientes que deben ser superados. En primer lugar, debemos mencionar que su aprobación definitiva está todavía pendiente de la decisión del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) y de su ratificación por la Eurocámara.
Por otra parte, queda todavía la tarea de superar la resistencia de países como Francia, Austria, Hungría, Irlanda y Polonia y la abstención de Bélgica, por cuestionamientos que tienen sobre la protección del sector agrícola y preocupaciones ambientales, arguyendo una posible competencia desleal, porque presumen que los productos suramericanos no cumplirían con las normas europeas en productos como carne vacuna, carne aviar, azúcar, huevos y cítricos. Esta medida se contrasta, sin embargo, con el hecho que la Comisión Europea garantiza mecanismos de protección para los sectores agrícolas europeos mediante la activación de salvaguardas y controles fitosanitarios en frontera para verificar que alimentos, animales y productos vegetales provenientes del Mercosur cumplan con las estrictas normas europeas. Además, la Comisión Europea ha creado un fondo de emergencia para los agricultores y ganaderos que se vean afectados por perturbaciones del mercado provocadas por importaciones provenientes de Mercosur.
Ciertamente, estas medidas compensatorias podrían crear un desequilibrio en relación a los países del Mercosur por las condicionalidades ambientales y de cupos, que podrían significar “barreras comerciales disfrazadas de virtud medioambiental”. Existen asimetrías inocultables, por ejemplo la Unión Europea cuenta con la Política Agrícola Común (PAC), un programa con subvenciones de 40.000 millones que compensan las inversiones y aumentos de costos en que incurren los productores por las normas sanitarias, ecológicas y sociales. Mientras que los productores y exportadores de Mercosur que deberán cumplir las mismas normas, no cuentan -todavía- con un programa de compensaciones como la PAC o políticas nacionales equivalentes. Es un tema que tendrá que dilucidarse en los pilares de Diálogo Político y de Cooperación que contempla el Acuerdo de Asociación.
Otro tema sujeto a próxima resolución, pero que no afecta la entrada en vigor del Acuerdo, se relaciona con la distribución de las cuotas de exportación entre los países del Mercosur. La Unión Europea otorgó 21 cuotas para diferentes productos como carnes vacuna, aviar, porcina y ovina, miel, etanol, azúcar, arroz y maíz. Como no hay acuerdo en su distribución, para viabilizar el comercio se ha previsto aplicar el mecanismo FIFO (First In, First Out), o «primero en llegar, primero en ser servido». En la entrada en vigor del Acuerdo los países suramericanos no tendrán cuotas preasignadas, sino que éstas se ocuparán a medida que se exporten los productos.
La entrada en vigencia del Acuerdo es provisional, pero esto no impide avizorar que es el inicio para el beneficio compartido de una zona de libre comercio que liberaliza más del 90% de los aranceles entre ambos bloques. Para consensuar el Acuerdo, cada país ha aprobado Acuerdos Internos con normas que definen los mecanismos de asignación de exportación, importación y superación de obstáculos para el aprovechamiento de la reducción o liberación arancelaria.
El alcance del acuerdo es muy amplio. Además de los aranceles, abarca las reglas de origen, las medidas comerciales remediales, las medidas sanitarias y fitosanitarias, los obstáculos técnicos al comercio, la liberalización de los servicios y la inversión, la política de competencia, las subvenciones, las empresas estatales, el comercio y el desarrollo sostenible. También incluye un mayor acceso a la contratación pública y los derechos de propiedad intelectual, incluidas las indicaciones geográficas o la protección de las especialidades alimentarias regionales. Los procedimientos aduaneros también se simplifican y, en concreto, el acuerdo implica una reducción progresiva de aranceles y barreras comerciales, lo que debería traducirse en mayor competencia y, eventualmente, en precios más bajos para los consumidores.
En el ámbito comercial, el Acuerdo permitirá eliminar numerosas barreras arancelarias y no arancelarias, dándose que el Mercosur liberalizará el 91% de sus importaciones (91% de líneas arancelarias) y la UE liberalizará el 92% de sus importaciones (95% de líneas arancelarias). Esto facilitará políticas de complementariedad, provocando un reforzamiento de las cadenas globales de valor a través de una mejora en la complejidad de los productos comercializados. Por una parte permite a los países de Mercosur exportar productos en los que cuentan con ventaja comparativa, a la vez que mueven su cesta exportadora hacia productos más complejos. Y también permite al lado europeo, mejorar su especialización en sectores de mayor complejidad, gozando de la importación de materias primas fundamentales para las cadenas de valor de las empresas y de productos estratégicos para la transición verde y digital. La Unión Europea tiene el programa de cooperación Global Gateway, donde se contempla la inversión en el sector de los minerales críticos.
Para los países del Mercosur se genera un espacio de respaldo a sus políticas de cambio de su matriz productiva. En el sector industrial, en un plazo de 10 años, para la mayoría de productos se eliminarán aranceles al 90% de las importaciones, beneficiándose más los sectores con un arancel alto como automóviles, componentes de automóvil, bienes de equipo, productos químicos, productos farmacéuticos, textiles y calzados. En materia de servicios, el acuerdo elimina obstáculos en sectores como los servicios financieros y las telecomunicaciones, el transporte marítimo internacional, comercio electrónico, y movilidad de trabajadores de perfil directivo y especialista. A su vez, el Acuerdo permitirá una notable mejora en el acceso a los mercados de contratación pública con carácter no discriminatorio, en las mismas condiciones que las empresas locales.
El sector agroalimentario es uno de los más sensibles para países europeos, pese a que Mercosur eliminará los aranceles al 93% de las exportaciones de la Unión Europea, abriendo un enorme mercado para productos como aceite de oliva, vino, quesos, frutas, hortalizas y porcinos. En contrapartida, la Unión Europea liberalizará el 82% de las importaciones agroalimentarias procedentes del Mercosur, imponiendo contingentes arancelarios para productos sensibles y, de ser necesario, medidas de salvaguardia. Por otra parte, se mantienen las normas de seguridad alimentaria que no son negociables en ningún acuerdo comercial, lo que lleva a que las importaciones procedentes de Mercosur deberán cumplir exigentes estándares. Asimismo, el Acuerdo garantiza la protección de 357 Indicaciones Geográficas de alimentos y bebidas de la Unión Europea.
El Acuerdo incluye un capítulo de Comercio y Desarrollo Sostenible que contiene disposiciones muy ambiciosas. Considera al Acuerdo de París contra el cambio climático como una cláusula esencial. También se incluye un compromiso vinculante de lucha contra la tala ilegal y la deforestación, además de contemplar medidas por las emisiones de CO2. Así mismo establece el compromiso de las partes de cumplir con los diferentes acuerdos multilaterales en materia de protección medioambiental y de respeto a los derechos laborales.
En suma, el Acuerdo de Asociación Unión Europea – Mercosur es el marco adecuado para el ingreso o retorno europeo ventajoso a la América Latina, así como para los países de Mercosur es una oportunidad para su expansión en el Atlántico. La experiencia ratifica que la negociación en los sistemas de integración es un proceso permanente. Conceptualmente, y desde su sentido pragmático, la integración es un proceso de negociación y consensos cotidianos en favor de objetivos comunes y compartidos. La esencia de la integración no radica sólo en el punto de llegada, sino, y de manera determinante, en el proceso o en el camino recorrido cooperativamente.
¿Y Bolivia?
Se podría afirmar que se cuenta con una política de Estado sobre un tema iniciado en la anterior gestión de gobierno y ratificada y profundizada en la actual. Son buenas señales las declaraciones y presencia en reuniones clave del Mercosur, tanto por parte del presidente como del canciller. También la realización de eventos para la reflexión y decisiones sobre la adhesión plena boliviana al Mercosur, que se dará una vez culminados trámites obligatorios hasta el año 2028, cuando podrá ingresar al Acuerdo de Asociación con la Unión Europea.
Entretanto hay que continuar con las tareas por cumplir. La primera, urgente y de extremada importancia en el corto plazo, es la internalización de la normativa Mercosur en la legislación nacional. El plazo vence el 7 de agosto de 2028, quedan 2 años y 3 meses para ajustar la legislación comercial, aduanera y de las normas de origen. Con la coordinación del Viceministerio de Comercio Exterior e Integración (VCEI), del Ministerio de Relaciones Exteriores, se requiere conformar un Equipo Técnico del más alto nivel profesional, para desarrollar un trabajo interministerial que permita la adopción del Arancel Externo Común, del Régimen de Origen y la Nomenclatura MERCOSUR, lo que implica la modificación de aproximadamente 3974 normas y 84 acuerdos nacionales. Este trabajo se realiza en coordinación con el Grupo de Adhesión de Nuevos Estados Parte (GANEP), que Mercosur tiene en su estructura de funcionamiento para apoyar y acompañar el trabajo de internalización de las normas.
Es importante tomar en cuenta que, al ser Bolivia además asociada a la Comunidad Andina (CAN), debe cuidar los aspectos de la NANDINA (Nomenclatura Arancelaria de la Comunidad Andina), mecanismo de facilitación del comercio que identifica, clasifica y gestiona las mercancías en importaciones y exportaciones en ese sistema de integración. Lejos de constituirse en un obstáculo, la doble pertenencia boliviana a los dos esquemas de integración más importantes de Suramérica, puede ser un inédito factor de beneficio, entre ellos, que la experiencia de comercio ya desarrollada, se constituye en un “trampolín” que facilita el acceso competitivo a otros mercados.
Estos requisitos que se deben satisfacer, no impiden la participación en los procesos de negociación y gestión que encara Mercosur con la Unión Europea y con otros países y esquemas de integración. El artículo 9 del Protocolo de Adhesión del Estado Plurinacional de Bolivia al Mercosur (17 de julio de 2015) señala textualmente: “Las partes acuerdan que, a partir de la firma del presente Protocolo y hasta la fecha de su entrada en vigor, el Estado Plurinacional de Bolivia integrará la Delegación de Mercosur en las negociaciones con terceros”. Apoyados en este acuerdo, es importante que Bolivia participe en los distintos espacios y momentos de la negociación, aun sin ser beneficiario directo por el momento, para conocer los distintos mecanismos y estructuras de la negociación y canalizarlas hacia las propuestas nacionales.
Este tiempo de preparación de las condiciones para la adhesión plena, es propicio para la preparación de diferentes aspectos que se deben tener listos para el momento del ingreso al Acuerdo de Asociación con la Unión Europea. Mencionamos tres: 1) La preparación de la capacidad productiva, con inversión productiva y cualificación de los principales rubros exportables, tomando en cuenta la calidad y la cantidad. 2) La preparación de las condiciones de exportación considerando el cumplimiento de las normas sanitarias vigentes para los productores europeos, como la no admisión de carne de animales criados con hormonas o con antibióticos usados para acelerar el crecimiento, o los límites a la presencia de residuos de pesticidas en los productos agrícolas. 3) La preparación de los requisitos ambientales contenidos en el Acuerdo como el compromiso de los países de Mercosur a detener la deforestación para 2030.
Otro factor de preparación que se debe estar encarando ya, es la formación e inclusión de los legisladores de la Asamblea Legislativa Plurinacional en el conocimiento y manejo de las normas y procedimientos que tiene Mercosur en sus negociaciones internas y con terceros. Recuérdese que toda la normativa comunitaria pasa por la aprobación de los Congresos nacionales.
Existen otras tareas directas y conexas que deben formar parte de una estrategia comercial, de cooperación y de relaciones políticas, con un enfoque integrador de las relaciones comerciales y las diplomáticas que velan por el conjunto de la política exterior. Entre una de las actividades conexas está el fortalecimiento de las relaciones con los países parte del MERCOSUR.
En esta línea, es de gran relevancia el estar retomando conversaciones para el relanzamiento de URUPABOL (acrónimo de Uruguay, Paraguay y Bolivia), organismo constituido el año 1963 para la coordinación de la representación ante organismos internacionales, el intercambio comercial, cultural y científico entre los tres países y el mejoramiento de sus interconexiones viales, ferroviarias, fluviales, aéreas y de telecomunicaciones. Sin duda que el tránsito por la Hidrovía Paraguay – Paraná, está en sus prioridades, así como la conexión aérea Santa Cruz – Montevideo – Asunción, la coordinación para la administración y aprovechamiento del puerto que se está construyendo en el departamento de Soriano, Uruguay, cerca a Nueva Palmira, donde Bolivia cuenta con un depósito, y la inclusión en el Corredor Bioceánico Capricornio.
El propósito de “Bolivia al mundo y el mundo a Bolivia” tiene en la adhesión de Bolivia al Mercosur, manteniendo su presencia paralela y coordinada en la CAN, una inigualable oportunidad de pronta realización, con ventajas comparativas en su integración a relaciones con terceros, como es el caso del Acuerdo de Asociación Unión Europea – Mercosur.
Adalid Contreras Baspineiro es sociólogo boliviano
