Estrategia de Protección Social ante la Emergencia Sanitaria por el COVID-19

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Por: Eduardo Pando, Javier Jahnsen y Alvaro Solares

Nos encontramos ante una crisis sin precedente en el país y el futuro de las familias está en riesgo; primero, por el impacto que la pandemia del Covid-19 pueda causar, aún si las determinaciones gubernamentales de distanciamiento social, restricción de movilización y aislamiento se cumplieran a cabalidad; y segundo, por el impacto económico sobre las familias y empresas que sufrirán drásticas reducciones de su ingreso monetario por el cumplimiento de tales medidas. La respuesta rápida y efectiva del parte del Gobierno Nacional y gobiernos subnacionales puede aminorar los efectos de la crisis y posibilitar una rápida recuperación cuando ésta disminuya. Pero el éxito de esta estrategia no recae únicamente en los diferentes niveles de gobierno sino también en cada uno de los sectores de la economía que deberá asumir proporcionalmente una parte del costo de la crisis. Asumir como sociedad el desafío requiere de una apropiación por parte de la ciudadanía de las medidas, cediendo derechos económicos a cambio de un sistema de protección integral básico promovido desde el Estado en los ámbitos de la salud, la economía y la seguridad alimentaria.

Elementos a considerar al momento de definir las acciones a seguir como respuesta a la pandemia.

1. Somos un país de ingreso medio bajo.

2. Tenemos una economía mayoritariamente informal.

3. Existen bolsones de pobreza tanto en el área urbana como en el área rural que pueden caer rápidamente a una situación de inseguridad alimentaria, anticipándose que las familias pobres del área urbana serán las primeras afectadas por no poder disponer de fondos suficientes para atender sus necesidades alimenticias básicas.

4. Existe una vasta organización comunitaria territorial, sobre todo en zonas periféricas urbanas y zonas rurales.

5. El margen fiscal es limitado (se ha previsto USD1.000 millones).

6. No contamos con registros administrativos a nivel de familias.

7.  Es posible que no estemos ante una carrera de velocidad sino ante un maratón que puede durar varios meses y por tanto corresponde ser cuidadosos con la gestión de recursos a ser utilizados a lo largo de la crisis.

Políticas de respuesta determinadas hasta la fecha.  Se ha decretado la reducción en los costos para las familias de los principales servicios básicos (luz y agua) y ofertado dos programas de transferencia:

(i) Entrega de Bs.500 a las familias por cada niño en edad pre-escolar y escolar, además de adolescentes de escuelas fiscales y de convenio

(ii) Dotar de canastas alimenticias a 1,6 millones de familias.  El éxito de la cuarentena y del proceso de apropiación de las medidas por parte de la población boliviana va a depender en gran medida de la efectividad y oportunidad en la entrega de estas dos transferencias.

Se espera que con ello se pueda ampliar lo más posible el distanciamiento social bajo la premisa de que las familias puedan quedarse en casa.

Programa de entrega de Bs.500 por estudiante de escuelas fiscales y de convenio.  Implementar modelos no probados requiere tiempo y suele necesitar ajustes.  Ante una emergencia, es mejor utilizar un mecanismo ya probado, aunque el mismo no sea idóneo y en teoría haya otros modelos más efectivos. Podríamos estar tentados de hacer la entrega a través de billetera móvil, sistema bancario[1], pero por la premura en la implementación es recomendable que se realice bajo el mismo mecanismo del bono Juancito Pinto.

Se recomienda. Entrega en efectivo con apoyo militar y participación del centro escolar y el control social de la junta de padres.  Hacerlo por letras del apellido, o por terminación de la cedula de identidad (de los padres), en una cantidad diaria que evite aglomeraciones en los puntos de pago (centros educativos). Se recomienda también revisar opciones electrónicas para su uso alternativo en los próximos meses a partir de registros que se puedan generar en esta primera ronda.

Programa de entrega de Canasta Alimentaria. La entrega de la canasta alimentaria que tendría a priori un valor de Bs.400, puede hacerse de manera rápida básicamente de dos formas: (i) Distribución directa a cargo del Gobierno Nacional a través de sus brazos operativos, EMAPA y Defensa Civil. Esta primera opción requiere de una estrategia de focalización de las familias más necesitadas. Lamentablemente, en Bolivia no se tiene registros administrativos a nivel de familias y las condiciones de éstas en los estratos más vulnerables suelen cambiar constantemente; ya sea por el nacimiento de un nuevo integrante, la pérdida de trabajo de los proveedores, el abandono de la figura paterna o materna, el embarazo adolescente, etc. Identificar las familias más necesitadas a través de otros registros administrativos sería poco eficiente, y (ii) Distribución indirecta a través de las Gobernaciones y  Gobiernos Locales en coordinación con las juntas vecinales en las ciudades y vía centrales, subcentrales y sindicatos agrarios en el área rural. En esta opción la distribución es multietápica y la focalización recae en las organizaciones de barrio y sindicatos agrarios quienes definen cuáles son las familias más afectadas y necesitadas de recibir soporte alimentario puesto que nadie sabe mejor que los mismos vecinos y miembros de los sindicatos agrarios quienes de todos ellos están en peor situación y mayor vulnerabilidad.  Existe la experiencia en respuestas a nivel departamental sobre todo en las inundaciones periódicas en el Beni, con el apoyo del PMA, OXFAM, UNICEF y ONGs bolivianas especializadas en atención de emergencias y se articula con los Gobiernos Locales y con las organizaciones de base. Tiene la ventaja adicional que el control social tanto en la focalización como en la buena gestión y asignación recae en la propia ciudadanía y sus organizaciones de base.

Por la inexistencia del registro administrativo de familias vulnerables, necesario para una focalización a nivel general, y por su mayor incidencia en los riesgos de corrupción y de selección adversa de beneficiarios (falsos positivos y falsos negativos) a nivel local, se descarta la distribución de efectivo, pese a ser en general un instrumento más eficiente de distribución cuando existe un buen mercado de bienes alimentarios esenciales.

Se recomienda. Sumar a los gobiernos autónomos municipales de categoría D (más de 50 mil habitantes) como brazo operativo de la focalización y entrega operativa de las canastas alimentarias en coordinación con las organizaciones territoriales, juntas vecinales en centros urbanos y sindicatos agrarios en el área rural.  De acuerdo al mapa de pobreza de UDAPE, definir cuotas por departamento y municipio y, dentro de cada municipio y a partir de criterios cualitativos, definir cuotas a nivel de distritos y barrios en centros urbanos; y lo mismo a nivel de centrales, subcentrales y sindicatos agrarios en áreas rurales.  Pedir el apoyo de la comunidad para el control social y definición de familias priorizadas. Permitir que tanto las Gobernaciones, como los Gobiernos Locales, empresas y ONGs puedan sumar recursos adicionales para complementar las canastas alimentarias o ampliar su cobertura. Permitir una sana competencia entre GAMs de categoría D autorizando compras directas y reposición de gastos por el nivel central para quienes deseen iniciar acciones con recursos propios a la brevedad posible.  Supervisión y control desde el nivel central, la prensa y las organizaciones de base tanto en el proceso de entrega como en las rendiciones de cuenta.  Para municipos de categoría A, B y C (menores a 50 mil habitantes) la gestión debería recaer en las Gobernaciones y Defensa Civil, manteniéndose a los gobiernos locales como la instancia de focalización de beneficiarios.  Un control cruzado a este nivel parece recomendable pero además tanto Gobernaciones como Defensa Civil podrían concentrar su esfuerzo en estos municipios mayoritariamente rurales.

Se recomienda también, diseñar canastas simples de un mes de duración para una familia de 5 integrantes y, en los posible, regionales, de acuerdo a patrones de consumo y disponibilidad local para no causar desabastecimiento[2].

Tener a las administraciones locales compitiendo por una gestión eficiente de entrega de canastas alimentarias mejorará la eficacia en términos de focalización, oportunidad, apropiación y eficacia.  El nivel central, financiador de la medida podrá exigir mejoras y precautelar la buena implementación sin tener que ser juez y parte. Definidos los cupos por municipio, varios GAM podrían iniciar la entrega de canastas alimentarias una vez aprobado el decreto reglamentario.

Cabe señalar que, por las características propias de esta emergencia sanitaria, familias del sector urbano podrían verse afectadas por la escasez de alimentos o recursos para adquirirlos; en cuanto familias del sector rural, predominantemente por la imposibilidad de vender sus productos.

Si las GAM pudieran asegurar la compra de productos agrarios, el énfasis se orientaría a atender a las familias urbanas.  Por lo que, parecería oportuno que en una primera ronda se priorice a sólo 500 mil familias pudiendo preverse una segunda y tercera ronda en los meses de mayo y junio.

Política salarial. La crisis no pega parejo. Funcionarios públicos y empleados asalariados seguirían recibiendo el 100% de sus salarios estén o no trabajando. Quienes son cuentapropistas u obreros de sectores tradicionalmente informales como la construcción, el transporte y el comercio han dejado de trabajar y, por lo tanto, de percibir ingresos en su totalidad, así como muchas empresas que por las medidas de cuarentena no pueden operar.

Empresarios formales e informales que tienen gente dependiente podrían verse obligados a reducir sus costos salariales  y el ajuste podría conllevar muchos despidos directos o indirectos, acordados o unilaterales, por parte de los empleadores, lo cual afectaría gravemente a las familias de los nuevos cesantes como a la economía nacional en su conjunto.

Se recomienda. A fin de preservar el empleo a largo plazo, principal mecanismo de protección social, que el Gobierno Nacional sugera bandas de negociación general o bien por tamaño de empresas o sectores de la economía, para reducir por tres meses el monto de los salarios y, adicionalmente, la eliminación del aguinaldo del 2020. Se propone que los acuerdos se establezcan entre el 40% y el 60% del salario dependiendo de la salud de la empresa, el tamaño de la empresa y el sector.  Los acuerdos finales podrían ser suscritos directamente de forma colectiva entre empleados y directivos de las empresas. Dados los costos de desahucio en vigencia no parecería recomendable prohibirlos en caso de que las empresas determinen que los acuerdos no son suficientes para asegurar la supervivencia de la empresa.

Política de arriendos.  La crisis afecta a todos, tanto empresarios, clase trabajadora como también a los que viven de las rentas sobre la tierra. En principio quienes arriendan están más desprotegidos que quienes cuentan con propiedades inmobiliarias y tierras rurales para su arriendo.

La casuística es infinita, desde empresas dedicadas al negocio de arriendos, hasta personas adultas mayores cuyos ingresos dependen íntegramente de las rentas de algún local comercial, vivienda o cuartos para familias de bajos recursos. En este sentido, parecería razonable que se mantenga un pago a favor de quienes dan en arriendo sus propiedades, pero proteger a los arrendatarios, para permitirles concentrar un mayor uso de sus ingresos en asegurar su sustento diario en tanto dure la Emergencia Sanitaria.

Se recomienda.  Una reducción por los próximos tres meses del 70% de los arriendos con fines de vivienda social (arriendos menores a Bs.2.000), y del 50% de los arriendos de vivienda por encima de Bs.2.000 y de los arriendos comerciales.

Ralentización de la economía. Los siguientes dos o tres meses (dependerá de cómo evoluciona la pandemia en Bolivia) la economía deberá entrar en una especie de coma inducido, donde nos movemos lo menos posible pero el oxígeno llega a todas las células de nuestro cuerpo, léase familias.

Las medidas descritas ayudan a generar las condiciones para que con el menor esfuerzo y mayor distanciamiento social se pueda paliar la crisis sanitaria. El esfuerzo del Estado secundado por el esfuerzo y sacrificio de cada uno de los sectores de la economía es un desafío enorme pero imprescindible para mantener viva la economía nacional.

[1] Se estima que solo el 20% de la población utilizaría mecanismos electrónicos para la transferencia de dinero.

[2] Deberá revisarse si el monto inicialmente previsto de Bs.400 por canasta alcanza para satisfacer las necesidades básicas de una familia de 5 integrantes.

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Eduardo Pando: economista, ha sistematizado, evaluado y apoyado el diseño de políticas de protección social en Bolivia, Guatemala, El Salvador y Haití. 

Javier Jahnsen: especialista en Gestión Pública.

Alvaro Solares: economista con experiencia en regulación de mercados y diseño de estrategias de protección social y crecimiento empresarial.

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