La demanda por establecer una pensión mínima igual al salario mínimo nacional, que debería cubrirse con la pensión solidaria, se dirige implícitamente a demandar que el sistema se transforme íntegramente en un sistema solidario. Esta sería una lucha por el retorno de un sistema de naturaleza social y solidaria, y, por qué no, del aporte tripartito como una posibilidad de financiamiento
El tema de las pensiones ha vuelto a ponerse en el centro de la agenda pública y de las movilizaciones de varios sectores laborales en los últimos días. El año pasado, las huelgas de hambre de la confederación nacional de jubilados del nuevo sistema y la de los mineros jubilados radicados en Cochabamba reivindicaron una serie de medidas para mejorar las miserables rentas que perciben y para modificar algunos parámetros del sistema, que fueron parte de la reforma de la década de los noventa y que permanecieron en la reforma realizada por el gobierno de Evo Morales en 2010; es decir, de algunas de las disposiciones que determinan el bajísimo nivel de las rentas, desde la inexistencia de aporte estatal, hasta los parámetros presentes en el cálculo matemático de las prestaciones.
Las sucesivas movilizaciones de organizaciones sindicales, llevadas a cabo inmediatamente después de aprobarse la Ley 065 de Pensiones en 2010, acabaron sin resultados positivos que permitieran esperar la modificación de la naturaleza de la reforma. La movilización de los trabajadores mineros en mayo de 2013, que demandaba un incremento diferenciado del límite máximo de la pensión solidaria —hasta Bs 8.000 para mineros y hasta Bs 5.000 para el resto— alcanzó un relativo éxito, al conseguir la fijación de los mismos en Bs 5.000 y Bs 3.200, respectivamente. Posteriormente, en 2017, el gobierno acordó con los dirigentes mineros —en una maniobra para desprestigiar a la dirigencia de la Central Obrera Boliviana (COB) de ese momento—, un incremento de los límites de la pensión solidaria: para los mineros, un límite máximo para 35 años de aportes de Bs 5.000 y para el resto de los sectores Bs 4.200. Esas modificaciones de la escala de la pensión solidaria fueron realizadas por presión y al margen del plazo de cinco años fijado por la Ley 065, pero se limitaron a cambios muy reducidos en las rentas solidarias, sin cuestionar el conjunto del modelo de seguridad social vigente.
En 2022, la Confederación Nacional de Jubilados del Sistema Integral de Pensiones (CONALJUSIP) planteó la actualización de los límites solidarios, apoyándose en el artículo 19 de la Ley 065 que dispone que el Órgano Ejecutivo podría actualizarlos cada cinco años, plazo que se cumplía en noviembre de ese año. Por su parte, los mineros jubilados del SIP de Cochabamba reivindicaron la fijación de una renta mínima de Bs 2.250, equivalente al valor de un salario mínimo nacional (SMN), para las pensiones en curso “inferiores a ese monto”. Aunque la lucha de ambas organizaciones apunta a la modificación del sistema de pensiones, cambiando las variables clave del cálculo de pensiones, el énfasis de sus actuales peticiones está en cambios que podrían asumirse en el futuro inmediato y que mejorarían la situación de los jubilados. Se trata de establecer un programa de lucha con objetivos inmediatos, dada la extrema vulnerabilidad a que están expuestos los jubilados y sus familias por la miserable cuantía de sus rentas.
Las reformas para una pensión mínima: ¿cuáles son los resultados?
La concepción de una pensión mínima estuvo presente, no sólo desde el 2010 con la aprobación de la nueva ley de pensiones, sino desde mucho antes con los decretos supremos 22407 y 22578 de 1990 y de la Ley 3785 de 2007. Estas normas establecieron la Renta Mínima Básica Nacional (RMBN) equivalente a un salario mínimo nacional, y la Pensión Mínima (PM) igual a un salario mínimo nacional. Si bien estaban inscritas en dos sistemas diferentes: el sistema de reparto que estuvo vigente hasta 1997 y el seguro social obligatorio, el criterio común que las guiaba era que ningún trabajador jubilado debería percibir una renta menor al salario mínimo, es decir, menor a la remuneración mínima obligatoria vigente en el país.
Mientras la RMBN se financiaba con los recursos provenientes del Fondo de Pensiones Básicas, formado por el aporte tripartito —laboral, patronal y estatal—, la PM se financiaba con los recursos de la Cuenta Básica Provisional, alimentada con el 20% de las primas de riesgo común y profesional, con un aporte único de las cuentas de siniestralidad y de riesgos profesionales y con un aporte del 10% sobre las remuneraciones elevadas, de manera similar a como se financia hoy el Fondo Solidario. La PM significó la primera reforma importante en el marco del sistema de capitalización individual, llevada a cabo por el gobierno del MAS.
La reforma promovida por la Ley 065 incluyó, como principal medida, la creación de la Pensión Solidaria que incorpora una fracción complementaria para las pensiones más bajas, de modo que alcancen valores equivalentes a promedios entre el 56% y 70% del último salario percibido, para densidades de aporte de 16 a 35 años, respectivamente.
En esta ley, la pensión solidaria menor de toda la escala, correspondiente a 10 años de aportes, era de Bs 476, equivalente al 70% del SMN de ese año, y el valor mínimo de la pensión solidaria para 15 años de aportes era de Bs 679, equivalente al 100% del valor de un SMN; es decir, todavía prevalecía el criterio de la RMBN y de la PM sobre una renta mínima relacionada con la remuneración mínima para los trabajadores activos, fijada por ley. Sin embargo, a diferencia de la PM, cuyo valor se actualizaba anualmente de acuerdo a la variación de la Unidad de Fomento a la Vivienda (UFV), los valores de la pensión solidaria no están sujetos a ningún tipo de actualización definida, sino que pueden ser modificados discrecionalmente —como ha sucedido— por el gobierno. Esta situación, con el paso del tiempo, ha derivado en que los valores de la pensión solidaria hayan ido cayendo sostenidamente, como porcentaje del SMN (Cuadro 1).
Como se puede observar, la pensión más baja fijada por el límite inferior de la escala de la pensión solidaria ha caído estrepitosamente en relación con el valor del salario mínimo nacional; a pesar de que ese límite ha aumentado nominalmente, en términos de capacidad de compra habría disminuido[1]. Además, entre la ley de 2010 y la ley de 2017, la pensión mínima en términos del SMN cayó en 38%, para una densidad de 10 años, y en 54% para la densidad de 15 años; peor aún, considerando el SMN del año 2022, esos límites representan apenas el 28% y el 41% de dicho salario, respectivamente.
Comparando la evolución de los ingresos laborales de los trabajadores pasivos con la de los de los trabajadores activos, se puede concluir que las medidas gubernamentales fueron profundizando la desigualdad e inequidad, en desmedro de los primeros. Así, mientras el SMN aumentó entre 2010 y 2022 en 231%, o sea de 679,5 a 2.250 bolivianos, la renta mínima de jubilación apenas aumentó en 34%.
Esto nos lleva a señalar que, si la situación de los trabajadores activos con ingresos iguales a un SMN es dramática, la de los jubilados con una renta mínima es inhumana. En efecto, si consideramos el valor de una Canasta Normativa Alimentaria (CNA) que permite cubrir los gastos vitales de alimentación de una familia promedio, calculada por CEDLA bajo consideraciones nutricionales y de mercado, de Bs 2.584 para 2021, el salario mínimo vigente este año equivale al 87% de la misma y la renta mínima vigente en el régimen solidario apenas al 25%. En otras palabras, el jubilado que percibe una pensión solidaria por 10 años de aportes y su familia están condenados a la inanición; una situación que puede extenderse inclusive para todas las pensiones de la escala solidaria en su límite inferior.
Desde otra perspectiva, la evolución negativa de las rentas mínimas desalienta la afiliación de trabajadores independientes, es decir, va en dirección contraria a uno de los propósitos declarados de la reforma del MAS. Si un trabajador independiente decidía afiliarse en 2011, cotizando el aporte mínimo, equivalente al 14,9% de un SMN, podía esperar que al cabo de 10 años accedería a una pensión mínima igual al 70% de ese salario; actualmente, haciendo un aporte similar, sólo podría acceder a una renta igual al 32%.
La búsqueda de una pensión mínima: ¿cómo financiarla?
Ahora bien, una actualización de los valores de la escala solidaria, bajo el criterio de que los mismos están relacionados con el monto del SMN; es decir, estableciendo los mínimos en 70% y 100%, para 10 y 15 años de densidad de aportes, respectivamente, y de ahí hacia arriba aplicando la tasa de crecimiento aplicada en la escala inicial de la Ley 065, llevaría a la estructura del Cuadro 2.
Resulta obvio que una modificación de esta magnitud requeriría un financiamiento adicional excepcional, pues no sólo implicaría el incremento de las rentas de quienes tienen una renta solidaria en curso, sino que importaría la ampliación de la cobertura del régimen solidario a trabajadores con mayores ingresos, habilitándolos para recibir una renta con una tasa de reemplazo mayor a la que se le calcula en el régimen contributivo. En otras palabras, en lugar de recibir sólo una renta equivalente a un 30% de su último salario, podría percibir una de entre 56% y 70% si su salario fuese de hasta Bs 12.000 y fracción, materializando una de las promesas incumplidas de la misma reforma.
Esta constatación nos lleva a colegir que la demanda por establecer una pensión mínima igual al SMN, que debería cubrirse con la pensión solidaria, se dirige implícitamente a demandar que el sistema se transforme íntegramente en un sistema solidario; es una lucha por el retorno de un sistema de naturaleza social y solidaria. En primer lugar, se debería poner en práctica el aporte de personas naturales o aportantes nacionales solidarios, establecido por la Ley 065, consistente en un porcentaje de sus ingresos totales distintos de los salarios, como son los dividendos de sociedades anónimas, los honorarios y las dietas de directores de sociedades de acciones, ingresos provenientes de explotación de inmuebles, ingresos provenientes de la colocación de capitales en el país y/o en el exterior, rendimientos de valores de deuda, etcétera.
Pero, en definitiva, el asunto de su financiamiento necesario acaba poniendo sobre el tapete de la discusión la restitución del aporte tripartito. En este sentido, es necesario recordar que el código de seguridad social de los años cincuenta, contenía el principio de complementariedad del aporte estatal: ante la insuficiencia de los aportes laboral y patronal para cubrir las pensiones, el Estado debería cubrir el monto necesario para financiarlas.
[1] Tomando en cuenta la variación anual del IPC, los valores reales de los dos límites son 1% menores que sus valores reales de 2011.
El presente artículo es parte del Alerta Laboral, edición 91
Carlos Arze es investigador del Centro de Estudios para el Desarrollo Laboral y Agrario – CEDLA
