Una de las características de los procesos de integración es su capacidad de adaptación a los cambios históricos, estructurales y coyunturales, lo que les confiere una capacidad de resiliencia que unas veces culmina en cambios de paradigmas u olas integracionistas, y en otras casos deviene en ajustes de sus estructuras de funcionamiento. En el fondo de estas mutaciones que eluden alternativas posibles de disolución, está la solidez de su sentido integracionista para enfrentar vulnerabilidades internas y externas que sus países miembros aislados no podrían afrontar con la misma energía y, además, asumiendo las crisis como situaciones de oportunidad para proyectar nuevos horizontes.
Transformaciones estructurales y resiliencia andina
La Comunidad Andina (CAN), que no escapa a la caracterización integracionista de crisis y resiliencia, a lo largo de su historia ha sufrido cambios y acomodos significativos, tanto de sus paradigmas integracionistas como de sus estructuras organizativas.
Desde su creación oficial en el año 1969 como Grupo o Pacto Andino con el Acuerdo de Cartagena, tanto por su dinámica interna como por sus correspondencias con las corrientes prevalentes en el orden internacional, ha adoptado tres paradigmas integracionistas: la Integración por Sustitución de Importaciones basada en procesos de industrialización como base del desarrollo; el modelo de Regionalismo Abierto, centrado en el comercio; y el modelo de Integración Integral, multidimensional; habiendo retomado en la actualidad la centralidad de su modelo de integración comercial.
El Pacto Andino surgió a mitades del siglo pasado con el impulso de los movimientos nacionalistas del continente y de la teoría cepalina de la dependencia, que planteaban el modelo de sustitución de importaciones con industrialización para superar los cánones de la dependencia estructural en relación a las naciones más desarrolladas. El acuerdo tenía el objetivo de lograr un desarrollo equilibrado y armónico entre sus miembros, acelerar su crecimiento y formar un mercado común latinoamericano, mediante el desarrollo de programas sectoriales delimitados por una estrategia industrial con especialización, diversificación y encadenamientos productivos.
Casi al final del siglo, en el marco de la generalización de la globalización económica y cultural, después de un proceso de tensiones entre la propuesta endógena de la Sustitución de Importaciones y la neoliberal aperturista, en marzo de 1996, en la ciudad de Trujillo, Perú, los presidentes acuerdan dar un nuevo impulso al acuerdo subregional, aprobando la formación de la Comunidad Andina en reemplazo del Pacto Andino, con fuerte impulso a la creación de una zona de libre comercio, con lo que se inscribe en los modelos integracionistas de Regionalismo Abierto.
En pleno desarrollo del modelo aperturista, con el impulso del surgimiento de gobiernos que dinamizan el Socialismo del Siglo XXI en el continente, conviviendo con otros de corte liberal, el año 2007, en la Cumbre Presidencial de Tarija, Bolivia, la CAN decide impulsar un proceso de Integración Integral o multidimensional, con atención equilibrada de los factores comerciales, productivos, ambientales, sociales, políticos y culturales, en la perspectiva de superar las asimetrías, promover la participación ciudadana en los procesos de integración, impulsar la integración continental, eficientizar la competitividad internacional y generar resultados en el bien común.
Como se puede apreciar, no se trata solamente de ajustes o acomodos, sino de cambios estructurales, profundos, con transformaciones paradigmáticas que se correlacionan con institucionalidades internacionales que generan nuevo pensamiento y formas de organización, funcionamiento y relación entre las naciones. La CAN, en distintos pasajes de su historia sabe recomponerse y acomodarse a estos cambios aportando con sus particularidades como esquema supranacional que busca conformar una comunidad de naciones.
La capacidad de resiliencia estructural que denotan estos cambios de ciclo, se asientan en un factor fundamental que nutre a todo proceso de integración: la voluntad política integracionista de sus países miembros, que se convierte en la columna que sostiene sus principios y sus estructuras de funcionamiento, operando como muralla de contención de los factores internos y externos que podrían afectar su institucionalidad, así como puente de conexión con un futuro que es posible sólo con el trabajo cooperativo, integracionista, de objetivos comunes y responsabilidades compartidas de países que no anteponen sus problemas internos sino que, por el contrario, buscan resolverlos en el marco de un emprendimiento mayor de comunalidades, hermandades y supranacionalidades.
Reacomodos institucionales con resiliencia integracionista
Los cambios de ciclo integracionistas, así como los acontecimientos que provocan acomodos normativos, administrativos u organizativos, no están excentos de situaciones de crisis, en algunos casos extremas, y que en más de una ocasión han puesto a los esquemas de integración al borde de su cancelación, especialmente en las miradas externas a los procesos de integración, que suelen tener una visión catastrofista a contracorriente de la naturaleza resiliente de la integración misma.
Veamos algunos casos que dan cuenta de esta capacidad de resiliencia en procesos en los que las crisis parecieran ser uno de sus elementos constitutivos y, en consecuencia, recurrentes, acaso porque en la práctica la integración es un proceso cotidiano de construcción de consensos partiendo de las diferencias, lo que la hace dúctil a acomodos y transformaciones en distintas situaciones históricas.
El año 1976 Chile se retira del bloque durante el gobierno del general Augusto Pinochet, por incompatibilidades entre su modelo económico liberal “hacia afuera” y las normas proteccionistas del modelo de desarrollo “hacia adentro” que caracteriza al Pacto Andino. Es un acontecimiento en el que se pierde un socio, pero se consolida el modelo integracionista para la industrialización, con grados de apropiación del modelo comercial. La medida se sostiene en la solidez que empieza a tener el esquema con claros resultados en las ventajas comparativas para sus países miembros.
Años después, en 1992, durante el gobierno de Alberto Fujimori, Perú se excluye de la Zona de Libre Comercio y de la aplicación del arancel externo común en 1995. Ambos acontecimientos provocaron situaciones críticas que sin embargo se supieron controlar, evitando extremos como la disolución del esquema o su achicamiento. El factor central de acomodo del sistema integracionista, que permite la reincorporación gradual del Perú a partir de 1997 con un programa de liberación especial, es la voluntad política integracionista de los países miembros para mantener su institucionalidad supranacional por encima de las dinámicas nacionales.
La historia de la CAN legitima la voluntad política integracionista como factor central de acuerdos y concertaciones, así como de resiliencia. Es así que el año 2006, durante la presidencia de Hugo Chávez, Venezuela decide su salida del bloque de integración por desacuerdos en la modificación de artículos de la normativa andina para permitir que algunos países accedan a acuerdos bilaterales de libre comercio. La CAN se expone a una profunda crisis que también se pudo resolver con la voluntad política integracionista de los países miembros, que deciden mantener el esquema de integración regional con cuatro países: Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú, y proyectarlo como base para una integración continental más amplia.
Los primeros años del siglo XXI, con el cambio de paradigma integracionista en pleno desarrollo, no fue tarea sencilla, ni mucho menos trabajar consensos entre países cuyas políticas nacionales estaban regidas por los modelos de ajuste estructural y otros que optaron por una línea progresista fundamentada en el fortalecimiento de la capacidad económica del Estado. Evo Morales ejercía la presidencia de Bolivia, Álvaro Uribe la de Colombia, Rafael Correa la de Ecuador y Alan García la del Perú.
En la dinámica interna subregional, los países andinos encaran sendas reuniones de construcción de alternativas para acoger las distintas aspiraciones y opciones de desarrollo, con la doble perspectiva de conservar el bloque de integración y de fortalecerlo con acciones comunitarias que les permitan superar las vulnerabilidades internas y externas. Movimientos sociales de los distintos países respaldan y exigen la vigencia del bloque de integración. Paralelamente, en la mirada externa predomina la idea catastrofista de disolución del esquema. Existe, definitivamente, un aura diferente entre la realidad integracionista resiliente vivida/construida y la percibida.
La salida estructural a esta realidad de posible quiebre institucional fue el encaminamiento de un proceso de recomposición y combinación pragmática del paradigma integracionista de Regionalismo Abierto con otro de Integración Integral, recuperando las conquistas logradas en cuarenta años de integración y complementándolas desde una lógica multitemática con un horizonte compartido de desarrollo integral, equilibrado y armónico de los países miembros en condiciones de equidad, mediante la integración y cooperación económica y social, con proyección gradual a un mercado común latinoamericano.
El factor de resiliencia, que permite esta salida pragmática, es la institucionalidad de la CAN y su acervo normativo, que en un escenario global complejo, posibilitan que en un régimen de libre comercio, con el impulso del mercado intraregional sus países miembros pueden promover estabilidad y competitividad en mercados internacionales.
En los distintos casos expuestos mencionamos que fue la voluntad política integracionista un factor clave para la superación de situaciones de crisis, además del reconocimiento de la integración como modelo comunitario de desarrollo. Pero además de estos factores juega un rol fundamental de acomodación el carácter supranacional que tiene la Comunidad Andina, es decir, su capacidad para decidir propuestas comunitarias vinculantes para sus países miembros, amparados en una sólida normativa. Cada país desarrolla sus políticas nacionales, pero todos ceden un pedacito de su soberanía en favor de una soberanía mayor, supranacional, que les permite construir en conjunto y beneficiarse de acciones compartidas.
Otro pilar fundamental de resiliencia en la CAN es su estructura organizativa en el Sistema Andino de Integración (SAI), que fue constituido por el Acuerdo de Cartagena (1969) y refrendado en su constitución actual por el Protocolo de Trujillo del año 1996. En el SAI los organismos que cumplen el rol directivo, de coordinación y aprobación de decisiones o normas vinculantes, así como de definición de las líneas estratégicas son el Consejo Presidencial Andino, el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores y la Comisión de la Comunidad Andina compuesta por las autoridades de comercio exterior. Esta estructura de decisión política se acompaña a nivel ejecutivo, técnico-político, por la Secretaría General, con sede en Lima, que tiene también carácter supranacional y opera además como instancia de representación del sistema. La Secretaría General junto con el Tribunal Andino de Justicia que tiene sede en Quito y el Parlamento Andino con sede en Bogotá, son los garantes de la buena convivencia siguiendo los postulados de la normativa andina.
Diversas e importantes organizaciones e instituciones comunitarias cumplen roles diferenciados para garantizar los emprendimientos subregionales. La CAF-Banco de Desarrollo de América Latina y el Fondo Latinoamericano de Reservas (FLAR) asumen acciones de apoyo financiero y de definición de políticas económicas. El Organismo Andino de Salud – Convenio Hipólito Unanue coordina acciones subregionales de compras conjuntas de medicamentos y desarrollo de campañas sanitarias. La Universidad Andina Simón Bolívar es el organismo académico que impulsa posgrados relacionados con el desarrollo de los países y de la región. Y el Convenio Sociolaboral Simón Rodríguez acoge las iniciativas y políticas de desarrollo social. En coordinación con el Convenio Andrés Bello se impulsan políticas educativas y culturales. Y en un nivel consultivo participan instancias representativas de la sociedad civil, tales como el Consejo Consultivo Empresarial, el Consejo Consultivo Laboral, el Consejo Consultivo de Pueblos Indígenas, la Mesa de los Pueblos Afrodescendientes, la Mesa de los Defensores de los Derechos de los Consumidores, y el Consejo Consultivo Andino de Autoridades Municipales.
La historia continúa, nueva crisis y otra resiliencia
La CAN sigue siendo el esquema integracionista más sólido de la región, y el mercado común más perfeccionado de los países en desarrollo, por la promoción de importantes procesos de intercambio de bienes manufacturados con diversificación productiva y generación de empleo, además de políticas comunitarias compartidas en materia de educación, salud, relaciones interfronterizas, migraciones, comunicaciones, fuentes de energía, transporte, seguridad, políticas culturales, medio ambiente, y otros. Y en su convergencia y complementariedades con MERCOSUR se constituirá, a no dudarlo, en la base para la recomposición de procesos de integración continental.
En la actualidad, Colombia y Ecuador, dos de los países miembros de la CAN, están confrontados por una guerra de aranceles, volviendo a poner en situación de crisis al esquema regional que, entre otros atributos tiene el de su constitución como “Zona Andina de Paz”, por la prevalencia de los acuerdos y resolución pacífica de conflictos en el tratamiento de sus diferencias.
El gobierno ecuatoriano dispuso un arancel del 30% a las importaciones provenientes de Colombia, con la posibilidad de su incremento hasta el 50% y el 100%. Este hecho provocó la retaliación colombiana con el mismo arancel del 30%, con escala a 50% y 100% a los productos provenientes del Ecuador, además de la suspensión de la exportación de energía eléctrica, cuyo acuerdo de interconexión está cobijado por la CAN.
Esta nueva crisis pone a prueba nuevamente la solidez institucional de la Comunidad Andina. El bloque integracionista no queda indiferente, su Secretario General, el Embajador Gonzalo Gutiérrez, hizo un llamado a los mandatarios de los dos países para encarar procesos de acercamiento y diálogo en el marco de la normativa y principios integracionistas de la CAN. Colombia ha elevado el caso a la Secretaría General de la CAN, que en una fase prejudicial está facultada para emitir resoluciones que, de ser necesario, podrían pasar a un proceso judicial posterior coordinado por el Tribunal Andino de Justicia, cuyo dictamen es de cumplimiento vinculante u obligatorio para los países miembros.
Es un caso complejo que puede ser resuelto en la histórica capacidad de resiliencia de la CAN, que se apoya en la voluntad política integracionista de sus países miembros, en la solidez comercial del esquema de integración y su capacidad para afrontar los vaivenes del mercado internacional, así como en la institucionalidad supranacional del bloque, su acervo normativo y sus procedimientos de resolución amistosa de conflictos. Consideramos imprescindible una Cumbre Extraordinaria para que, como aconteció ya en el año 2012, en el marco de una crisis anterior por problemas de transporte entre Ecuador y Colombia, después de intensas negociaciones entre representaciones de ambos países con participación de la Secretaría General, los Presidentes de los cuatro países miembros encontraron caminos de solución al problema, acordaron mantener y profundizar la integración andina y asumieron el compromiso por encaminar la integración continental.
Adalid Contreras Baspineiro es sociólogo boliviano y ha sido Director General y Secretario General de la CAN.
